40年環(huán)保從“小機(jī)構(gòu)”到“大部門” 環(huán)境污染治理投資開啟逾10萬(wàn)億

2015年，被稱為“長(zhǎng)牙齒”的新環(huán)保法正式實(shí)施，這讓環(huán)保部門執(zhí)法過程中遭遇的尷尬逐步得以化解，“違法成本低、執(zhí)法手段弱”等問題得到根本扭轉(zhuǎn)。而隨著大氣十條、水十條、土十條等政策相繼出臺(tái)，十幾萬(wàn)億元的環(huán)保投資市場(chǎng)正豁然開啟。

從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，到成立生態(tài)環(huán)境部，改革開放40年來，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)快速壯大。

伴隨著機(jī)構(gòu)改革，環(huán)保受重視的程度也與日俱增。黨的十八大報(bào)告首提“五位一體”總體布局思路，將生態(tài)文明建設(shè)提高到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度。

2015年，被稱為“長(zhǎng)牙齒”的新環(huán)保法正式實(shí)施，“違法成本低、執(zhí)法手段弱”等問題得到根本扭轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)環(huán)境治理，也帶動(dòng)了環(huán)保投資市場(chǎng)的快速發(fā)展。據(jù)了解，我國(guó)環(huán)境污染治理投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，已從20世紀(jì)80年代初的0.51%，提高到2016年的1.24%。大氣十條、水十條、土十條等政策相繼出臺(tái)，十幾萬(wàn)億元的環(huán)保投資市場(chǎng)正在開啟。

在采訪過程中，多位業(yè)內(nèi)專家告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)、執(zhí)法加強(qiáng)，水、氣、土等領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)紛紛被納入時(shí)間表，大量企業(yè)正在涌入環(huán)保領(lǐng)域搶占市場(chǎng)、瓜分蛋糕。

從“小機(jī)構(gòu)”成長(zhǎng)為“大部門”

環(huán)境保護(hù)部門的歷史沿革，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)逐步發(fā)展的縮影。

1971年，我國(guó)成立國(guó)家計(jì)委環(huán)境保護(hù)辦公室，在中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的名稱中第一次出現(xiàn)了“環(huán)境保護(hù)”的字樣。1974年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成立并召開了第一次會(huì)議，正式走出了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的第一步。

當(dāng)時(shí)，對(duì)于國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)分工是：負(fù)責(zé)制定環(huán)境保護(hù)的方針、政策和規(guī)定，審定全國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護(hù)工作。

1982年，環(huán)保機(jī)構(gòu)再次迎來變革。第五屆全國(guó)人大常委會(huì)決定，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部?jī)?nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局，同時(shí)撤銷國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。

1984年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)全國(guó)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。

1988年，第七屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（副部級(jí)），明確為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

環(huán)境保護(hù)部門的機(jī)構(gòu)改革仍在不斷向前推進(jìn)。1998年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局（正部級(jí)），是國(guó)務(wù)院主管環(huán)境保護(hù)工作的直屬機(jī)構(gòu)。同年國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)撤銷。

2008年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門。2018年，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國(guó)務(wù)院組成部門，不再保留環(huán)境保護(hù)部。

一位環(huán)保系統(tǒng)工作人員向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，從1974年到2018年，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了7次變革，逐步從“小環(huán)保”發(fā)展到了“大環(huán)境”。每一次改革都伴隨著人員編制更多、職責(zé)更大、機(jī)構(gòu)的規(guī)格越來越高。

對(duì)于把原環(huán)境保護(hù)部的全部職責(zé)和其他6個(gè)部門的相關(guān)職責(zé)整合到一起組建新的生態(tài)環(huán)境部，該工作人員認(rèn)為，這體現(xiàn)了社會(huì)關(guān)注多年的環(huán)保“大部 制改革”已經(jīng)告一段落，相關(guān)改革解決了部門間的權(quán)利交叉問題，環(huán)境部的環(huán)境管理工作將會(huì)更高效。

“長(zhǎng)牙齒”的環(huán)保法讓執(zhí)法不再尷尬

幾年前，網(wǎng)絡(luò)上流傳著“全球四大尷尬部門”的說法，而難以執(zhí)行環(huán)保職權(quán)的中國(guó)環(huán)保部“不幸”成為其中之一。原環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢對(duì)此也曾做過調(diào)侃，并指出造成尷尬的根本原因是立法不足、執(zhí)法手段少、違法成本低。

1989年12月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過。在此后20多年的發(fā)展歷程中，環(huán)境保護(hù)法對(duì)中國(guó)環(huán)境保護(hù)起到了積極作用。但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)保領(lǐng)域表現(xiàn)出來的問題也越來越明顯。

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一位環(huán)保專家介紹，此前環(huán)保法處罰力度較小，甚至?xí)霈F(xiàn)“便宜”了污染企業(yè)的尷尬。即使像松花江水污染事件等一些特大環(huán)境污染事件，按照當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)法和水污染防治法等法律，罰款上限也就100萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)因此而造成的環(huán)境損失。

一位地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人曾對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，由于執(zhí)法手段少、處罰力度小，在市場(chǎng)行情好的時(shí)候，企業(yè)的環(huán)境污染很難管得住。有些企業(yè)甚至是等著環(huán)保部門去開罰單，因?yàn)槌瑯?biāo)排放帶來的“收益”遠(yuǎn)超處罰金額，這也造成劣幣驅(qū)除良幣的惡劣影響。

2014年4月，修訂后的環(huán)保法經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過，這部被稱為“長(zhǎng)牙齒”的環(huán)保法徹底改變了原來“軟法”的面貌。為了保障新環(huán)保法的有效實(shí)施，有關(guān)部門還先后出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等4個(gè)配套辦法。

在環(huán)保法律體系不斷完善的同時(shí)，中央環(huán)保督察、大氣污染強(qiáng)化督查、黑臭水體專項(xiàng)督查等一系列督查工作不斷深入開展，年出動(dòng)人次從幾千擴(kuò)大到幾萬(wàn)，“長(zhǎng)牙齒”的環(huán)保法正不斷“亮劍”。2018年上半年，全國(guó)環(huán)境行政處罰案件共下達(dá)處罰決定書72192份，罰沒金額達(dá)到58.5億元。

環(huán)境污染治理投資占GDP比重持續(xù)增長(zhǎng)

改革開放以來，特別是“十五”時(shí)期開始，全社會(huì)環(huán)境保護(hù)投資得到較快增長(zhǎng)。“十一五”期間，國(guó)家首次將“211環(huán)境保護(hù)”科目納入政府收支分類體系，為政府環(huán)境保護(hù)投資穩(wěn)步增長(zhǎng)打下基礎(chǔ)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為9220億元，比2001年增長(zhǎng)6.9倍。其中，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5412億元，比2001年增長(zhǎng)7.3倍；工業(yè)污染源治理投資819億元，增長(zhǎng)3.7倍；當(dāng)年完成環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)投資2989億元，增長(zhǎng)7.9倍。

據(jù)了解，我國(guó)環(huán)境污染治理投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，已從20世紀(jì)80年代初的0．51%，到2016年上升至1.24%。而根據(jù)此前發(fā)布的《全國(guó)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2015-2020年)》，到2020年，我國(guó)環(huán)保投資占GDP的比例將不低于3.5%。

環(huán)境污染治理投資的增加，帶來了顯著的污染物減排成效。2015年，全國(guó)化學(xué)需氧量排放量2224萬(wàn)噸，比2012年下降8.3%；氨氮排放量230萬(wàn)噸，下降9.3%；二氧化硫排放量1859萬(wàn)噸，下降12.2%；氮氧化物排放量1851萬(wàn)噸，下降20.8%。

環(huán)境污染治理投資的增加，進(jìn)一步帶動(dòng)了社會(huì)資本投資。有環(huán)保專家預(yù)測(cè)，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》三大十條印發(fā)實(shí)施后，需要投入十幾萬(wàn)億元或者20萬(wàn)億元才能基本解決“十三五”的環(huán)保任務(wù)。

社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域最明顯的就是通過環(huán)保PPP項(xiàng)目的方式。記者了解到，近年來，雖然環(huán)保行業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了冷熱不均的情況，但中標(biāo)環(huán)保PPP項(xiàng)目數(shù)量和總的投資金額都維持著大幅增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。近兩年來，環(huán)保PPP每年的項(xiàng)目規(guī)模都達(dá)到幾千億元。隨著環(huán)境質(zhì)量要求不斷提高，未來環(huán)保領(lǐng)域的投資潛力依然巨大。